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一文读懂土地储备专项债券(附法律意见书模板)
2018-10-11 来源:林日升 金融监管研究院
摘要:2017年5月16日,财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号),土地储备专项债券成为第一个地方政府专项债品种,它对促进经济平稳发展、完善专项债券管理、遏制违法违规变相举债以及深化财政与金融互动的积极意义。

2017年5月16日,财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号),土地储备专项债券成为第一个地方政府专项债品种,它对促进经济平稳发展、完善专项债券管理、遏制违法违规变相举债以及深化财政与金融互动的积极意义。

近日,财政部下发多份文件,要求加快地方政府债券发行进程,土地储备专项债券是地方政府债券的重要角色,本文对之做了简要的介绍,希望对业界有所助益。

纲要

一、基本概念

二、制度逻辑

三、历史沿革

四、土地储备专项债券的定位

五、土地储备专项债券的特征

六、土地储备专项债券的额度管理及审批流程

七、土地储备专项债的管理

八、法律意见书模板


一、基本概念

土地储备是指地方政府依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构,依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划,将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备,对储备土地进行必要的基础设施建设及管理,以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。

土地储备专项债是指地方政府为土地储备发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的,以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

简而言之,土地储备是屯着准备卖或者准备用的地,土地储备制度是屯地制度,土地储备专项债券是以屯着的地为信用基础,以将来卖地或用地收入偿还的债券。


二、制度逻辑

我国的地方政府债券类似于美国的市政债券,而专项债券类似于市政债券中的“收益债券”(revenue bonds),这种债券由美国各州政府及下设政府机构发行,偿债资金来源于特定项目收入,主要资金用途是发展公共事业。

我国实行的是分税制,经过数次改革,中央逐渐把握了主要的收入,地方财政逐渐吃紧。许多地方需要靠土地财政来支撑。

但是土地总量是有限的,地方每年能够出让的土地使用权也是有上限的。为了获得更多的收入,地方财政只能考虑透支将来的卖地收入。

土地储备就是将来的卖地收入的来源,发行土地储备专项债券是透支这部分收入的一种方式。发行债券需要进行一定程度信息披露,债券投资者通过这种方式参与监督,可以起到规范地方卖地行为的作用。


三、历史沿革

2014年8月,全国人大常委会修订《预算法》,新法规定地方政府须通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举债。

2014年10月2日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台,政府债券成为地方政府举债的惟一合法来源,政府债券的举债主体也仅限于政府本身。

2016年2月2日,财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

2017年6月1日,财政部和国土资源部公布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》,首先在土地储备领域试点发行专项债券,该债券对应具体土地项目,以实现项目收益和融资自求平衡。

2017年,全国各地方累计发行土地储备专项债券2407亿元,远远超过其他种类政府专项债券发行额。


四、土地储备专项债券的定位

从发行主体的角度,债券可以分为公司债、企业债、政府债、金融债等。政府债又可以分为中央政府发行的国债和地方政府发行的地方政府债券。

土地储备专项债券属于地方政府债券中的项目收益专项债券。根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号),项目收益专项债券是指地方在法定专项债务限额内,按照地方政府性基金收入分类发行的专项债券,项目收益专项债券直接对应项目资产和收益,实现项目收益融资自平衡。


五、土地储备专项债券的特征

一)统一命名格式

土地储备专项债券应当统一命名格式,冠以“××年××省、自治区、直辖市(本级或××市、县)土地储备专项债券(×期)——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券(×期)”名称,具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

采用统一的命名格式,是为了将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合,发挥部门各自优势,保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

(二)资金用途

如前所述,作为项目收益专项债券,土地储备专项债券应当直接对应项目资产和收益,实现项目收益融资自平衡。具体而言,土地储备专项债券的资金用途是为土地储备使用、偿还债务。

根据《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的规定,土地储备专项债券资金具体由列入名录的土地储备机构使用,专款专户专用,以防止土地储备资金被挪用滥用。地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务;土地储备专项债实行预算管理。

土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素,土地储备专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应同一地区多个项目集合发行,具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议,报省级财政部门确定。

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的规定,土地储备资金的使用范围包括:

(一)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。


(二)征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发,搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。


(三)按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。


(四)经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。


(三)发行期限

土地储备专项债券的发行期限不超过5年,可以根据土地出让情况提前偿还,提前偿还的目的是为了匹配不同土地储备项目未来土地出让收入预期回款的时间差异,避免土地出让收入回款之后资金的闲置。

债券发行时可以约定周转条款,例如:因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。


(四)限额调整

地方政府债券的限额一般不可进行调整。但是土地储备专项债券具有特殊之处,每年8月底之前,地方政府可以根据当年的土地收储情况以及土地储备专项债券额度的使用情况,申请调减或调增当年的土地储备专项债券额度。


(五)偿债资金来源

发行土地储备专项债券的土地储备项目,应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

具体而言,为了保障偿债资金来源,地方各级土地储备机构需要按照有关规定完成土地登记,及时评估储备土地资产价值,地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任,确保土地储备资产保值增值,地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。


(六)评级依据

评级机构主要从基础信用和外部支持两个层面分析和评估地方的综合信用实力。影响基础信用水平的主要因素包括地方经济、财政实力、偿债能力和体制环境等,而外部支持主要参考地方在全国的地位以及中央对地方的支持情况。


主要参考指标包括但不限于近三年的:地区生产总值、地区生产总值增速、三次产业结构

全社会固定资产投资总额、全地区一般公共预算收入、全地区税收收入占比、本级一般公共预算收入、本级税收收入占比、本级政府性基金收入、政府负有偿还责任的债务等。相关数据来源主要为财政局官网、地区统计年鉴、地区国民经济和社会发展统计公报。


六、土地储备专项债券的额度管理及审批流程

(一)债券额度 

财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内,根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素,确定年度全国土地储备专项债券总额度。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排,由财政部下达各省级财政部门,抄送国土资源部。

(二)上报阶段 

发行前一年,由市县级财政部门会同行业主管部门上报下一年的专项债务额度需求,由省级财政部门汇总上报财政部,经国务院报全国人大批准全年专项债务限额。

(三)下发阶段

财政部在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区专项债务总限额及当年新增专项债务限额方案,报国务院批准后下发至省级财政部门,省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内,提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案,报省级人大批准后下达市县级财政部门。

(四)发行阶段

省、自治区、直辖市政府为土地储备专项债券的发行主体。经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行土地储备专项债券的,由省级政府统一发行并转贷给市县级政府

具体由市县级财政部门聘请咨询机构进行方案制定、材料编写,上报省级财政部门进行审核。土地储备、收费公路、棚户区改造专项债券按照财政部相关管理办法,省级财政在额度范围内报国库司组织发行。其他符合自求平衡条件的重点项目由省级政府制定实施方案及专项债券管理办法,报财政部审核通过后,向国库司申请组织发行,通过债券市场完成发行后由省级财政部门转贷给市县。


七、土地储备专项债的管理

财政部、国土资源部、各级财政部门与国土资源部门具有不同的职责:



八、法律意见书模板

引言

(略)

正文


一、土地储备机构的资格

1.土地储备机构的基本情况

(1)XX土地储备中心

名称:

统一社会信用代码:

住所:

法定代表人:

经费来源:

开办资金:

类型:

业务范围:

举办单位:

有效期:


(2)XX土地储备中心

名称:

统一社会信用代码:

住所:

法定代表人:

经费来源:

开办资金:

类型:

业务范围:

举办单位:

有效期:


……


2.土地储备机构的资格

根据《国土资源部办公厅关于印发<土地储备机构名录(2017年版)>的通知》(国土资厅函[2017]1569号),前述土地储备机构均为纳入国土资源部名录管理的土地储备机构。其中:

(1)XX土地储备中心的名录代码为XX;批准单位为XX机构编制委员会;批准文号为XX号;行政隶属是XX国土资源局。

(2)XX土地储备中心的名录代码为XX;批准单位为XX机构编制委员会;批准文号为XX号;行政隶属是XX国土资源局。

……

本所律师认为:前述土地储备机构均系经批准成立、具有独立的法人资格,且被纳入国土资源部名录管理的土地储备机构,具备土地整理、储备的主体资格。


二、储备地块的情况

根据前述土地储备机构提供的相关资料并经本所律师核查,截至本法律意见书出具之日,投资项目的基本情况如下:

1.XX土地储备项目

(1)项目地块概述

XX土地储备项目由XX土地储备中心作为土地储备机构,共收储土地X宗,拟收储土地面积X亩。

具体信息如下表:

(2)项目地块的审批情况

衡水市国土资源局于X年X月X日核发《XX市X年度土地储备计划》,将上述土地储备项目纳入衡水市X年土地储备计划。

2.XX土地储备项目

(1)项目地块概述

XX土地储备项目由XX土地储备中心作为土地储备机构,共收储土地X宗,拟收储土地面积X亩。

具体信息如下表:

(2)项目地块的审批情况

衡水市国土资源局于X年X月X日核发《XX市X年度土地储备计划》,将上述土地储备项目纳入衡水市X年土地储备计划。

……


三、专项评价报告

XX会计师事务所针对本次专项债券项目出具《X年X省土地储备专项债券(X期)项目收益与融资自求平衡专项评价报告》(XX号),XX会计师事务所认为:本次融资项目收益为土地挂牌交易产生的现金收入,通过对X年以来项目周边地块成交情况等的调查,预期土地出让收入对应的政府性基金收入对融资本息的覆盖情况为:按X年X市GDP目标增速X%的100%比例计算土地价格增速的情况下,本息覆盖倍数为X;按X年X市GDP目标增速X%的90%比例计算土地价格增速的情况下,本息覆盖倍数为X;按X年X市GDP目标增速X%的80%比例计算土地价格增速的情况下,本息覆盖倍数为X。在项目收益预测及其所依据的各项假设前提下,本次评价的XX市第X期土地储备项目,在土地挂牌出让价格分别以X年XX市GDP目标增速X%的100%、90%、80%比例计算土地价格的增长时,预期土地出让收入对应的政府性基金收入能够合理保障偿还融资本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

本所律师认为:本期债券募集资金拟投资项目具有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入能够偿还债券本金及利息,实现项目收益与融资自求平衡。


四、中介服务机构

1.会计师事务所

XX会计师事务所作为专项评价机构为本期债券发行的审计机构并出具《专项评价报告》。

XX会计师事务所现持有XX市工商局于X年X月X日核发的统一社会信用代码为XXXXX的《营业执照》、XX市财政局于X年X月X日核发的《会计师事务所执业证书》(会计师事务所编号:XXX)及中华人民共和国财政部与中国证券监督管理委员会于2017年12月11日核发,有效期至X年X月X日的《会计师事务所证券、期货相关业务许可证》(证书序号为XXX)。

本所律师认为:XX会计师事务所系依法成立且合法存续的审计机构,具备为本期债券发行出具专项评价报告的资质,在专项评价报告上签字的两名执业会计师均具备相应的从业资格。

2.律师事务所

XX市XX律师事务所作为本期债券发行的专项法律顾问并出具《法律意见书》。

本所系经XX市司法局批准设立的合伙制律师事务所,现持有XX市司法局于X年X月X日核发的统一社会信用代码为XXXXX的《律师事务所执业许可证》。

本所律师认为:XX市XX律师事务所系经批准依法设立且合法存续的XX制律师事务所,具备为本期债券发行出具法律意见书的资质;在本法律意见书上签字的两名执业律师均具备相应的从业资格。


五、结论

根据以上内容,本所律师人物:

1.X家土地储备机构均系经批准成立、具有独立的法人资格,且被纳入国土资源部名录管理的土地储备机构,具备土地整理、储备的主体资格。

2.本期债券投资项目已列入土地收储计划或经同级人民政府批准。

3.本期债券募集资金拟投资项目具有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入能够保障偿还本金及利息,实现项目收益与融资自求平衡。

4.为本期债券发行提供服务的审计机构、法律顾问均具备相应的从业资质。

本法律意见书一式四份,经本所律师及本所负责人签字并加盖本所公章后生效。

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