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实务精析|抵押担保之划拨土地使用权抵押相关问题
2018-10-10 来源:严骄 严律看法
摘要:划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准,土地使用者通过缴纳补偿、安置等费用后取得的或无偿取得的城镇国有土地使用权。因划拨土地使用权的特殊性,在将其用于抵押时,应当严格按照规定的程序办理抵押手续,同时应当注意其特有的一些风险。

划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准,土地使用者通过缴纳补偿、安置等费用后取得的或无偿取得的城镇国有土地使用权。因划拨土地使用权的特殊性,在将其用于抵押时,应当严格按照规定的程序办理抵押手续,同时应当注意其特有的一些风险。

(一)抵押无效的风险

在将划拨土地使用权用于抵押时,应当核查其是否已经取得政府土地管理部门和房产管理部门的批文。根据2003416日《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》,以划拨的土地使用权为标的物设定抵押,除依法办理抵押登记手续外,还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准,否则应认定抵押无效。如果以划拨土地使用权和附着于该土地上的建筑物一并抵押的,土地使用权抵押未履行法定审批手续的,应认定抵押无效。如果仅以附着于划拨土地的建筑物抵押的,抵押有效。

【规范性文件】

《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(最高人民法院,2003416日,法释[2003]6号)

二、企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权,以该土地使用权为标的物设定抵押,除依法办理抵押登记手续外,还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则,应认定抵押无效。如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时,履行了法定的审批手续,并依法办理了抵押登记,应认定抵押有效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十条和《中华人民共和国担保法》第五十六条的规定,抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后,对剩余部分方可享有优先受偿权。但纳入国家兼并破产计划的国有企业,其用以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的,应依据国务院有关文件规定办理。

三、国有企业以关键设备、成套设备、厂房设定抵押的效力问题,应依据法释[2002]14号《关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同的法律效力问题的批复》办理。

国有企业以建筑物设定抵押的效力问题,应区分两种情况处理:如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上,将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的,对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续,否则,应认定抵押无效;如果建筑物附着于以出让、转让方式取得的国有土地使用权之上,将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的,即使未经有关主管部门批准,亦应认定抵押有效。

(二)抵押物被无偿收回的风险

根据土地管理相关法律法规规定,政府土地管理部门在特定情形下,报经原批准用地的政府或者有批准权的政府批准,可以收回划拨土地使用权,但应对其地上建筑物、其他附着物给予适当补偿。因此,在接受房产抵押时还应查看土地权证,核实土地取得方式,避免应划拨土地被无偿收回后抵押权落空,而转化对“适当补偿”的权利。由于补偿款项系由政府向原土地所有权人划付,且该权利不属于确定权利,抵押权人既难于请求政府向抵押权人指定的账户划款,也难于请求法院向政府发出协助执行通知,无法有效控制补偿款项。

【规范性文件】

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院,1990519日,国务院令第55号)

第四十七条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权,并可依照本条例的规定予以出让。

对划拨土地使用权,市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求,可以无偿收回,并可依照本条例的规定予以出让。

无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

《土地管理法》(全国人大常委会,2004828日)

第五十八条 有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:

(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

(三)难以覆盖债权本金的风险

根据《担保法》第五十六条、《房地产管理法》第五十一条之规定,以划拨土地抵押或将划拨土地与地上建筑物一并抵押的,处置抵押物时,应先将所得价款扣除土地出让金后,由抵押权人优先受偿。因此,在实现抵押权时,有面临处置土地所得价款扣除出让金后剩余部分不足以覆盖债权金额的风险。

【规范性文件】

《担保法》(全国人大常委会,1995630日)

第五十六条 【划拨国有土地使用权后抵押权的实现】拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款,在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后,抵押权人有优先受偿权。

《房地产管理法》(全国人大常委会,2009827日)

第五十一条 设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的,依法拍卖该房地产后,应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后,抵押权人方可优先受偿。

【相关案例】

中国长城资产管理公司济南办事处与山东省济南医药采购供应站、山东省医药集团有限公司、山东省医药公司借款担保合同纠纷【一审:(2006)鲁民二初字第27号,二审:(2006)民二终字第153号】

基本案情:

20031226日,槐荫工行与医药采购站签订《借款合同》,约定医药采购站向槐荫工行借款1380万元,期限11个月,月利率4.425‰,按月结息。

2003220日,医药采购站与槐荫工行签订《最高额抵押合同》,约定医药采购站以自有的房产为200331日至200631日期间发生1200万元贷款余额范围内,设定抵押担保,并于同年226日在济南市房产管理局办理了抵押登记。该抵押房产所占用的土地使用期限为长期,没有交纳土地出让金,为国有划拨土地使用权。

2004327日,槐荫工行与医药采购站签订《借款合同》。约定医药采购站向槐荫工行借款1200万元,期限12个月,月利率4425‰,按月结息。2004430日,槐荫工行与医药采购站签订《借款合同》。约定医药采购站向槐荫工行借款3830万元,期限12个月,月利率4.8675‰,按月结息。

2005723日,中国工商银行山东省分行与长城公司济南办事处签订《债权转让协议》,约定将包括上述三笔债权在内的债权转让给长城公司济南办事处。

山东省高级人民法院一审认为:

债务人医药采购站与槐荫工行签订的《最高额抵押合同》约定,医药采购站以自有的房产为200331日至200631日发生的借款,在余额不超过1200万元的最高额范围内提供抵押担保,并在房产管理局办理了抵押登记。由于抵押房产坐落于国有划拨土地使用权之上,抵押合同未经土地管理部门审批或登记,故该抵押合同无效。长城公司济南办事处主张对抵押的房产享有优先受偿权,该院不予支持。

后长城公司济南办事处认为抵押合同依法办理了抵押登记,手续是合法有效的,理应受法律保护,故提起上诉。

最高人民法院二审认为:

本案当事人签订合同约定仅以自有房产设定抵押并办理房屋抵押登记,并未涉及土地使用权一并抵押的情况,该事实与《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》规定的情形不符,《最高额抵押合同》系各方当事人真实意思表示,其内容不违反我国法律和行政法规的禁止性规定,且房屋抵押已办理登记手续,抵押人是否就国有土地使用权另行办理抵押登记手续不影响该《最高额抵押合同》的效力,本院认定该《最高额抵押合同》合法有效,抵押权成立。

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